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Länderfinanzbeziehungen - Vorteilsausgleich – Hochschulfinanzierung

Angesichts der Debatte über die so genannte „Föderalismusreform“ könnte man dazu neigen, zynische Glossen über rational agierende Ministerpräsidenten, hilflose BildungspolitikerInnen und den weiteren Niedergang der Hochschulen in Deutschland zu schreiben. Da dies jedoch nicht der Aufklärung in Fragen der ökonomischen Beziehungen zwischen den föderalen Ebenen dient, sei darauf verzichtet und stattdessen die Problemlage und die Konsequenzen des Auseinanderfallens von Kosten und Nutzen des Bildungssystems geschildert. Dabei geht es lediglich um eine Analyse der derzeitigen Situation und nicht um die Frage der Sinnhaftigkeit der derzeitigen Struktur von Bildung und Ausbildung.

Kosten und Nutzen eines Studiums

Studienplätze werden in Deutschland überwiegend durch die Länder finanziert, lediglich beim Hochschulbau (und bei der Forschung) beteiligt sich auch der Bund an den Kosten. So werden Aus- und Neubauten bei Hochschulen und Universitätskliniken derzeit zur Hälfte vom Bund getragen, was jedoch durch die Föderalismusreform geändert werden soll. Zwar gibt es durchaus die Möglichkeit, Absprachen zwischen Bundesländern über die Bereitstellung von Studienfächern – insbesondere in grenznahen Regionen – zu treffen, das grundsätzliche Problem jedoch bleibt: Welchen Anreiz hat ein Bundesland, kostenintensive Studienplätze zur Verfügung zu stellen? Schon heute hinkt das Angebot an Studienplätzen der Nachfrage hinterher, was die erneute Debatte um die „Untertunnelung des Studentenbergs“ (vgl. etwa Schlicht 2005) und das Vorhandensein von Numeri Clausi dokumentieren. Zwar fehlt in kaum einer bildungspolitischen Diskussion der Hinweis darauf, dass Deutschland mehr Studierende benötige, die faktische Umsetzung durch den Ausbau der Hochschulen in den Ländern findet jedoch nicht statt. Hier stellt sich die Frage: Warum werden konsensuale Erkenntnisse der notwendigen Erhöhung der Studienplatzzahlen nicht umgesetzt? Ein Grund sind sicherlich die strapazierten öffentlichen Finanzen. Ein anderer sind jedoch die mangelnden Anreize für die einzelnen Länder, im derzeitigen System ihre Studienplatzkapazitäten tatsächlich auszuweiten.

Aus Sicht einer Landesregierung können Hochschulen verschiedene Funktionen erfüllen: Sie können den Bedarf hochqualifizierter Arbeitskräfte für den öffentlichen Dienst und die Privatwirtschaft decken, sie können über Forschung Spitzenpersonal aus aller Welt aquirieren, sie können als „Haltefaktoren“ (vgl. für den Osten: Cleuvers et al. 2006) im ländlichen Raum und mithin als regionalpolitische Instrumente eingesetzt werden und sie können als kulturell-wissenschaftliche Einrichtung generell Einfluss auf die Lebensqualität vor Ort nehmen. Diese Gründe sprechen durchaus dafür, eine Finanzierung und Verwaltung der Hochschulen vor Ort, d.h. auf Länderebene, anzusiedeln. Wenn der Nettonutzen der Investition der öffentlichen Gelder in der Region verbleibt (oder gezielt an anderer Stelle eingesetzt wird, etwa in Form der Entwicklungszusammenarbeit), dann gibt es einen hinreichenden Anreiz, ausreichend Studienplätze zur Verfügung zu stellen.1

Zumindest innerhalb Deutschland kann jedoch bei den hochqualifizierten Arbeitskräften eine gewisse Mobilität unterstellt werden. Sie werden – ob freiwillig oder durch die verschärfte Arbeitsmarktsituation gezwungen – nach dem Studium dorthin gehen, wo sie einen Arbeitsplatz erhalten. Gesuchte Fachkräfte – derzeit etwa im Bereich der Ingenieurwissenschaften – werden dorthin gehen, wo sie hohe Gehälter erzielen können. Dies ist jedoch traditionell nur in bestimmten Ballungs- bzw. relativen Boomregionen gehäuft möglich, aktuell in Deutschland vor allem im Süden und in Hamburg.2 Diese Regionen verfügen neben relativ guten Einkommensmöglichkeiten auch über einen verhältnismäßig guten Arbeitsmarkt für AkademikerInnen und werden damit für sie zu attraktiven Zielregionen. Auf Grund der demografischen Entwicklung – in den kommenden Jahren beginnen die ersten starken AkademikerInnenjahrgänge aus dem Arbeitsmarkt auszuscheiden und sorgen für einen enormen Ersatzbedarf – kann vermutet werden, dass die AkademikerInnenarbeitslosigkeit verhältnismäßig gering bleiben oder gar weiter sinken wird. Damit wird es einen zunehmenden Wettbewerb um qualifizierte Arbeitskräfte geben, ein Phänomen, das es auch heute schon in abgeschwächter Form gibt. Da Großunternehmen, aber auch ein Teil des Mittelstands, zu den zahlungskräftigeren ArbeitgeberInnen in Deutschland gehören, können diese über höhere Löhne HochschulabsolventInnen auch aus anderen Bundesländern „einkaufen“. Diese Unternehmen wiederum sitzen überwiegend in den genannten Regionen im Süden der Republik sowie in Hamburg.

Die freiwillige Mobilität junger Menschen ist eine positive Errungenschaft, die nicht zur Disposition steht und stehen sollte. Allerdings tritt dadurch das Phänomen auf, dass Bundesländer individuell die Leistungen anderer Bundesländer in Anspruch nehmen, ohne die Kosten der (Hochschul-)Ausbildung getragen zu haben. Der Nutzen der (Hochschul-)Ausbildung (höhere Steuereinnahmen, kulturelle Bereicherung, Schaffung von Arbeitsplätzen durch die Verfügbarkeit von Fachkräften etc.) fällt in einem föderalen System dann auseinander, wenn nicht alle Bundesländer in ungefähr dem Umfang AkademikerInnen ausbilden, in dem diese später im jeweiligen Bundesland eingesetzt werden, wenn also die Nettosalden an Kosten und Nutzen – wie auch immer dieser Nutzen definiert wird – auseinanderfallen.

Die beschriebene Option besteht übrigens schon heute, und schon heute bildet u.a. Bayern unter seinem Bedarf aus. Die Kosten tragen damit die Bundesländer, in denen viele Hochschulen bzw. vergleichbare Institutionen stehen (also vor allem die Stadtstaaten Berlin und Bremen, aber auch Nordrhein-Westfalen) sowie – über Hochschulbau und Bafög – der Bund. Der Nutzen der Arbeitskräfte3 verbleibt zu einem nicht unerheblichen Teil in dem Bundesland, in dem sich der Arbeitsplatz befindet. Zahlungsstarke Bundesländer bzw. Bundesländer mit einer günstigen Unternehmensstruktur handeln demnach rational, ihr Ausbildungsangebot an Hochschulen auf ein Minimum (etwa zur Bildung zukünftiger Staatsbeamter und -bediensteter) zu beschränken. Diese Option haben jedoch nicht alle Länder, wie insbesondere ein Blick in den Osten zeigt.

Zuspitzung im Osten: Zwei wenig attraktive Optionen

Die Neuen Bundesländer verfügen über einen hohen Anteil kleiner und mittelständischer Unternehmen. Diese sind ökonomisch oft nicht in der Lage, die Gehälter insbesondere westdeutscher Großunternehmen zu bezahlen, zumal das ostdeutsche Lohnniveau generell unter dem im Westen liegt.5 Das daraus resultierende Problem ist schon heute bekannt, allerdings spitzt sich dies zu, sollten die Bundesländer ihre Hochschulkapazitäten im Nachgang zur Föderalismusreform weiter einschränken und gleichzeitig starke AkademikerInnenkohorten aus dem Arbeitsmarkt ausscheiden. Hinzu kommt, dass im Osten im Zuge der Wiedervereinigung ein massiver Geburtenrückgang einsetzte und so das Potential zu „Rekurrierung neuer Arbeitskräfte“ insgesamt zurückgeht („Demografischer Wandel“). Eine rationale Politik müsste auf diese Entwicklung reagieren, indem die nachfolgenden Alterskohorten besser qualifiziert werden, um den AkademikerInnenersatzbedarf zu decken. Von einer höheren Qualifizierung erhofft man sich zudem Produktivitätssteigerungen (vgl. Dohmen et. al. 2006), so dass die kommenden Generationen in der Lage wären, trotz anteilig höherer Transferleistungen an die RenterInnen6 ökonomisch abgesichert zu sein. Zudem könnte dann die Chance des demografischen Wandels genutzt werden, den Druck vom Arbeitsmarkt zu nehmen. Für eine vernünftige Planung in den Neuen Bundesländern könnte dies bedeuten: Öffnung und ggf. Ausbau der Hochschulen, bessere Ausschöpfung des vorhandenen Frauenpotenzials, was im Osten unterproportional geschieht, und Investitionen im Bereich der Sekundarbildung, um den Anteil der Hochschulzugangsberechtigten weiter zu erhöhen. Nur so kann es – wenn überhaupt – gelingen, die zu erwartende Lücke auf dem Arbeitsmarkt zu schließen. Diesen Überlegungen steht nun das gravierende Problem entgegen, dass für das einzelne Land nicht absehbar ist, ob die (erhofften) Effekte der Höherqualifizierung tatsächlich bei ihm ankommen. Das betreffende (ostdeutsche) Bundesland trägt zwar die Kosten der Ausbildung, der Nutzen wird ihm jedoch evtl. regelrecht „weggekauft“. Höhere Löhne und ein besserer Arbeitsmarkt in einem anderen Bundesland können zu einem massiven innerdeutschen Brain-Drain führen – und das weniger attraktive Bundesland kann trotz erfolgter Anstrengungen durch den Ausbau des Hochschulsystems den eigenen AkademikerInnenersatzbedarf nicht decken. Dies führt dann im schlimmsten Fall zu der paradoxen Situation, einen AkademikerInnenmangel bei gleichzeitig hoher Arbeitslosigkeit zu erhalten.

Was ergibt sich daraus für Politik auf Länderebene im Osten? Die erste Möglichkeit besteht darin, Hochschulbildung als eine Art Dienstleistung für die westdeutschen Bundesländer zu begreifen. Die relativen Vorteile des Ostens – günstiges Wohnangebot auch an Hochschulstandorten, verhältnismäßig gute Studienbedingungen, vorhandenes Know How etc. – werden ausgespielt. Dies setzt allerdings voraus, dass diese Dienstleitungen finanziert werden, sei es durch die Abnehmerländer (eine Art Hochschul-Länderfinanzausgleich, wie Jürgen Zöllner ihn fordert), sei es durch die Studierenden selbst (kostendeckende und mithin enorme Studiengebühren). Dieser Vorschlag hat jedoch das Problem der faktischen Umsetzbarkeit: Zum einen ist ein entsprechender Hochschul- oder Bildungsländerfinanzausgleich (noch) nicht in Sicht, zum anderen stellt sich die Frage, wie Studierende etwa aus München oder Hamburg gerade dazu gebracht werden sollen, im Görlitz, Eberswalde oder Greifswald zu studieren. Zudem stellt sich die politische Frage, ob dem Osten tatsächlich nur die Rolle als Ausbildungsmarkt für den Westen zugewiesen werden soll. Auf andere Probleme wie das Ausgrenzen bildungsferner Schichten (weniger mobil) und die Konsequenzen kostendeckender Studiengebühren sei an dieser Stelle nicht eingegangen (vgl. hierzu bspw. Himpele 2006).

Die zweite Möglichkeit auf Länderebene ist die Verringerung der Hochschulausbildung. Während jedoch Großunternehmen in der Lage sein dürften, sich ihren AkademikerInnenbedarf zur Not international zusammenzukaufen,7 fehlt diese Möglichkeit den kleinen und mittleren Unternehmen und der öffentlichen Verwaltung insbesondere im Osten. Damit wird eine ökonomische Entwicklungschance dieser Regionen politischen Opportunitäten geopfert.

Die Föderalismusreform

Das Bundesverfassungsgericht hat mit der Aufhebung eines vom Deutschen Bundestag beschlossenen Verbots allgemeiner Studiengebühren erneut betont, dass die Frage von Kultur und Bildung Aufgabe der Bundesländer sei. Eine Gefährdung der gleichen Lebensverhältnisse in Deutschland sei ebenso wenig zu befürchten wie die Gefährdung der wirtschaftlichen Einheit der Bundesrepublik – und nur dies hätte eine bundeseinheitliche Regelung erlaubt (vgl. 2 BvF 1/03). Damit wurde zunehmend klar, dass auch in der Bildungspolitik eine Klärung der Zuständigkeiten seitens des Gesetzgebers notwendig wurde und das Thema Bildung bei der so genannten Föderalismusreform eine nicht unwesentliche Rolle spielen musste. Mit dieser sollen die Zuständigkeiten von Bund und Ländern klarer getrennt werden. Die Länder bspw. erhalten das Recht, alleine über Bildungsbelange zu entschieden. Zwar ist es grundsätzlich begrüßenswert, dass sich klarere Zuständigkeiten ergeben sollen. Allerdings wäre aus den genannten Gründen mindestens in den Fragen der Bildungspolitik eine stärkere Entscheidungskompetenz des Bundes notwendig, d.h. eine Föderalismusreform zu Gunsten des Bundes. Zudem bedarf es zur Höherqualifizierung der Bevölkerung massiver Anstrengungen, die auch eine bessere Finanzierung durch den Staat voraussetzen (vgl. zur Finanzfrage: Himpele 2006). Klar scheint jedoch, dass ohne eine zentrale Steuerung der Bildungspolitik auf Grund der diversen externen Effekte von Bildung eine Unterinvestition in Bildung nicht zu vermeiden ist. Daher muss der Bildungsföderalismus überwunden werden, denn es ist weder politisch noch ökonomisch sinnvoll, dass Kosten und Erträge der politischen Entscheidungen auf Länderebene auseinander fallen und andere politische Optionen auch an der eingeschränkten Möglichkeit der Steigerung staatlicher Einnahmen auf Länderebene scheitern. Denn die wesentlichen Steuergesetze werden durch Bundestag und Bundesrat, nicht jedoch durch die Landtage beschlossen.

Autor

Klemens Himpele ist Diplom-Volkswirt und wissenschaftlicher Mitarbeiter des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie (FiBS). Er war lange in den verfassten Studierendenschaft aktiv, etwa beim AStA der Uni Köln und als Geschäftsführer des Aktionsbündnisses gegen Studiengebühren. Kontakt: k.himpele@fibs-koeln.de.

Literatur

  • Cleuvers, Birgitt A. u.a. (2006): Struktur- und Exzellenzbildung durch Hochschulen in den Neuen Ländern zur Stärkung ihrer Position im Wettbewerb der deutschen und europäischen Hochschulen um Exzellenz in Forschung und Lehre, in Vorbereitung
  • Dohmen, Dieter; Fuchs, Kathrin; Himpele, Klemens (2006): Bildung, externe Effekte, Wirtschaftswachstum und technologische Leistungsfähigkeit, Köln, in Vorbereitung.
  • Himpele, Klemens (2006): Die soziale Zusammensetzung der Studierenden, in: Rita Herwig, Michael Brodowski, Jens Uhlig (Hrsg.): Wissen als Ware!? Aspekte zur Bedeutung des Wissens in der Gesellschaft, Münster, S. 177-199. Schlicht, Uwe (2005): Angst vor dem Studentenberg, in: Tagesspiegel vom 21.10.2005
  • Statistische Ämter des Bundes und der Länder (o.J.): www.statistik-bw.de/Arbeitskreis_VGR/tab11.asp, eingesehen am 09. Mai 2006.

Fußnoten

1 Es kann dennoch zu Unstimmigkeiten kommen etwa durch die falsche Einschätzung des Akademikerbedarfs oder den normativ gesetzten Ausschluss breiterer Bevölkerungsschichten (wie in den 50er und 60er Jahren).

2 Die höchsten Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer wurden 2005 in Hamburg erzielt, gefolgt von Hessen, Baden-Württemberg und Bayern (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder o.J.)

3 Monetäre Daten sind neben den Sozialversicherungseinnahmen hier die Steuereinnahmen aus der Lohn- und Einkommensteuer, die als Gemeinschaftssteuern zu 42,5% dem Bund, zu 42,5% dem jeweiligen Bundesland und zu 15% der Kommune zukommen.

4 Es muss zudem darauf hingewiesen werden, dass die niedrigeren Löhne bisher als Standortvorteil für den Osten angesehen werden. Fällt dieser Standortvorteil weg (da die Fachkräfte entsprechend teuer werden), dann verschlechtert sich die Wettbewerbsposition im Osten c.p. noch weiter. Allerdings ist auch klar, dass die Lohnstruktur alleine die Probleme des Ostens nicht lösen kann sondern sich zunehmend die Frage der Binnennachfrage stellt. Zur Hochschulstruktur wird in der zweiten Jahreshälfte ein buch erscheinen (vgl. Cleuvers et. Al. 2006).

5 Die Frage der Verteilung des Volkseinkommens ist letztlich eine politische. Höhere Produktivität ist ein Hebel, der dazu führt, dass in geringerer Arbeitszeit (= geringerem Anteil der Bevölkerung im Erwerbsalter) eine größerer ökonomischer Output erzielt und verteilt werden kann.

6 Es sei darauf verwiesen, dass der demografische Wandel kein rein deutsches Phänomen ist sondern auch die anderen Staaten der Europäischen Union trifft. Damit wird auch der „Aufkauf“ von Fachkräften zunehmend erschwert.



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